喃喃自語

2009-04-03　 中國時報
* 【■黃文雄】

　三月三十一日立法院審查通過了兩項國際公約。這種事在比較文明的國家都是大事，但是次日的我國中文報紙卻只有一家刊了一小則。本文將嘗試填補這個令人難以了解的漏洞，並稍作評論。

　這兩個公約是《經濟社會與文化權利國際公約》及《公民政治權利國際公約》（英文是covenant，不同於其他公約的 convention），並與《世界人權宣言》，合稱國際人權憲章。相對於其他的人權公約，具有某種母法的地位。重要性可想而知，至今已有一百五十多個締約國。國際公約之生效，通常必須經歷三道程序，亦即簽署、批准（國會審查通過並由國家元首簽署批准書）、以及送到聯合國秘書處存放。我國雖於一九六七年簽署，以後的程序卻一路走來，極盡坎坷。

　首先是，威權時代對走完程序的顧忌極深，和其他不少人權公約一樣，幾乎是做完簽署的國際公關之後，墨跡未乾，即鎖入外交部的檔案櫃。一九七一年退出聯合國之後，更為政府和社會所遺忘，九十年代後期才被民間人權組織挖掘出土，開始推動。前任政府接手進行，經歷三屆國會，未有結果。

　這次國會審查終於通過，有幾點值得讚許：首先，不像之前，雖然兩任政府之行政院都主張全文通過，立法院卻保留了三個重要條文，並對兩公約共有的第一條（人民自決權）附加「宣示」（北京於批准經濟社會與文化公約時也不曾有此作法）。這次全文通過，不能說沒有進步。

　第二，更重要的是，立法院於兩公約之外，並通過一個施行法，明訂兩公約送或不送到聯合國存放都有國內法的效力；優先編定落實的經費預算；各級政府機關並應於兩年內檢討法令措施，有不符兩公約規定者必須完成修法或改進等等。為以後之批准或加入（accede）其他國際公約，開闢了一個新模式。

　第三，施行法也明定，依兩公約之規定，定期針對施行成效，建立國家人權報告制度。一旦實施，我國民間人權組織將可像其他文明國家一樣，提出反報告或「影子」報告，對政府的成績進行監督。

　第四，良好的政府政策，應有持續性與累積性。兩公約由前任啟動，現任完成，是一個良好的示範。前任已有國家人權「試行報告」，此後將有正式報告，即是一例。

　但是這個難得的成績，也有值得進一步思考的地方。前文提及，威權時期簽、批人權公約時，「自由中國」之國際公關的成分居多；退出聯合國後，更和國際人權體系斷絕了連繫，政府有關人權事務的知識和資訊，尚不如民間（連最最基本的兩本國際人權法彙編也是人權團體努力的成果）。前述施行法將檢討廢現有法令措施的工作交給「各級政府機關」，其成效品質如何，不難預測。解決之道，應該是成立一個聯合國已經提倡多年，連北京也在籌備成立的國家人權委員會。前任政府曾經有相關設置草案，可惜受阻於立法院。下周民間聯盟即將開會討論已經完成的新民間版草案，政府也應該思考設立人權專責機構的問題。

　民間人權組織已經在準備個案，以測試兩公約在國內的使用了。媒體公器至少也應該盡點報導的責任吧？

　（作者為國際特赦組織台灣分會理事長、台灣人權促進會顧問）